十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這被部分輿論視為為小產(chǎn)權(quán)房合法化打開(kāi)了希望之門(mén)。但很快，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于11月22日聯(lián)合下發(fā)緊急通知，要求全面、正確地領(lǐng)會(huì)十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等措施，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)守耕地紅線，堅(jiān)決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為。同時(shí)，北京對(duì)在建的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行了大規(guī)模拆除。這讓一些人感到迷惑。

　　其實(shí)，兩部委的聯(lián)合通知和中央決定所針對(duì)的是兩種不同的情形。聯(lián)合通知要遏制的，是占用耕地、擅自改變土地用途的違章建筑，因?yàn)檫@些違章建筑危害了我國(guó)對(duì)18億畝耕地的保護(hù)。但一般意義上的小產(chǎn)權(quán)房，是指農(nóng)民或者集體在原有集體建設(shè)用地或宅基地上開(kāi)發(fā)建成的房屋。后一類房屋無(wú)關(guān)耕地保護(hù)，卻和城市的發(fā)展模式密切相關(guān)。兩部委聯(lián)合通知的不足在于，將濫占耕地的違法建筑和存量建設(shè)用地上因無(wú)開(kāi)發(fā)權(quán)擅自建設(shè)而成的房屋，統(tǒng)統(tǒng)稱之為小產(chǎn)權(quán)房，并借保護(hù)耕地的正當(dāng)性否定了后者。

　　農(nóng)民在存量建設(shè)用地上建造商品房之所以違法，不是因?yàn)樯米宰兏送恋赜猛荆ㄒ?guī)劃中這些土地就是建設(shè)用地），而是因?yàn)槲覈?guó)法律只允許農(nóng)民按照一戶一宅的原則為自己建造低層建筑，且不承認(rèn)農(nóng)民對(duì)自己的土地具有開(kāi)發(fā)權(quán)。但同一宗土地，農(nóng)民不得開(kāi)發(fā)，國(guó)家征收后賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商卻可以開(kāi)發(fā)。這一對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的歧視性做法，構(gòu)成了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“要地不要人”的模式，農(nóng)民被排斥在城市化開(kāi)發(fā)建設(shè)之外。農(nóng)民只得憑借“小產(chǎn)權(quán)房”這種集體違法的方式闖進(jìn)城市開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。更重要的是，小產(chǎn)權(quán)房的銷售，為外地民眾分享土地增值收益、融入城市敞開(kāi)了大門(mén)。

　　大量小產(chǎn)權(quán)房，不僅在習(xí)慣法的意義上被視為財(cái)產(chǎn)，而且，由于村、鎮(zhèn)政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房發(fā)給產(chǎn)權(quán)證，因此在地方法的意義上被賦予公共權(quán)力的保障。其實(shí)，權(quán)利哪里有什么大小之分？小產(chǎn)權(quán)房，相對(duì)于國(guó)家法來(lái)說(shuō)，只是非正式產(chǎn)權(quán)而已。小產(chǎn)權(quán)房的長(zhǎng)期存在和大規(guī)模蔓延，反映的是國(guó)家法和民間社會(huì)的實(shí)踐性規(guī)則之間，以及國(guó)家權(quán)力與村、鎮(zhèn)地方性權(quán)力之間的沖突，反映的是國(guó)家的歧視性管制難以為繼。

　　此次，中央在《決定》中提出要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，而歧視性管制不但違反了市場(chǎng)規(guī)律，更損害了基本的平等正義。正是基于對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化模式弊端的清醒認(rèn)識(shí)，《決定》提出允許集體像國(guó)家一樣出讓土地使用權(quán)。這就意味著集體可以根據(jù)不同的建設(shè)用途，出讓不同年期的土地使用權(quán)，也就意味著農(nóng)民被賦予了對(duì)集體土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)土地上的國(guó)家、集體平等，從而將廢棄上述的歧視性管制。這等于承認(rèn)了原有因缺乏開(kāi)發(fā)權(quán)而違法的小產(chǎn)權(quán)房將能得到妥善處置，代表了國(guó)家權(quán)力對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)自生秩序的尊重和寬容。

　　當(dāng)然，承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房將來(lái)可以合法化，并不等于現(xiàn)實(shí)中就立馬合法化。小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題涉及各方利益。例如，由于土地增值的很大部分并非源于農(nóng)民對(duì)土地的投入，而是國(guó)家增加公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的結(jié)果，由農(nóng)民自己享有全部的土地開(kāi)發(fā)增值收益顯然并不合理。既然國(guó)家無(wú)法再通過(guò)拆遷和征收獲得土地出讓收益，那么國(guó)家應(yīng)該以何種方式分享土地的增值？在此，物業(yè)稅的出臺(tái)就顯得極其緊迫。

　　現(xiàn)在，國(guó)有土地上商品房物業(yè)稅的征收面臨著和已繳納出讓金的協(xié)調(diào)問(wèn)題，而集體土地上由于不存在出讓金，物業(yè)稅的征收顯然要容易得多。如果在妥善處置小產(chǎn)權(quán)房的同時(shí)對(duì)其征收物業(yè)稅，不僅能夠解決因小產(chǎn)權(quán)房低價(jià)而對(duì)商品房購(gòu)買(mǎi)人的不公平，也將妥善地實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)集體土地利益的分享，保障地方政府的財(cái)政來(lái)源。從這一角度來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房不僅不是歷史的負(fù)擔(dān)，而且還為推進(jìn)制度轉(zhuǎn)型提供了重要契機(jī)。

　?。ㄗ髡呦瞪虾４髮W(xué)法學(xué)院教授）