什么是PPP項(xiàng)目?盡管?chē)?guó)家各部委發(fā)布數(shù)百份PPP相關(guān)文件，但由于出發(fā)點(diǎn)不同，標(biāo)準(zhǔn)不同，每一個(gè)人眼中的PPP項(xiàng)目是各不相同的 ，甚至有時(shí)候大相徑庭。

　　2016年6月8日，財(cái)政部等20部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于組織開(kāi)展第三批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》，該通知第一次公布了完整的PPP項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)(下稱(chēng)《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》)。該標(biāo)準(zhǔn)一共15條，前九條是定性的否定標(biāo)準(zhǔn)，后六條是定量的肯定標(biāo)準(zhǔn)?？鄢牧弦?guī)范、示范價(jià)值等純形式標(biāo)準(zhǔn)及主觀標(biāo)準(zhǔn)，刪除幾乎沒(méi)有異議的社會(huì)資本認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提取一實(shí)施方案及二報(bào)告實(shí)質(zhì)規(guī)則，合并規(guī)劃立項(xiàng)及其他準(zhǔn)備工作，統(tǒng)一肯定口徑，梳理此前PPP相關(guān)文件規(guī)定，得出認(rèn)定我國(guó)PPP項(xiàng)目的如下十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn):

　　1、主體：實(shí)施機(jī)構(gòu)只能是政府或其職能部門(mén)或事業(yè)單位

　　PPP中的政府方一般由三方組成：授權(quán)機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)及出資代表。其中，實(shí)施機(jī)構(gòu)指和社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同的政府方。

　　無(wú)論是采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，還是特許經(jīng)營(yíng)方式，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)只能是行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位。《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》財(cái)綜[2014]96號(hào)第四條規(guī)定：“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體(以下簡(jiǎn)稱(chēng)購(gòu)買(mǎi)主體)是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。”《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門(mén)或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍”。

　　《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》第1條規(guī)定“政府方為國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的”不作為備選項(xiàng)目，否定了發(fā)改投資[2014]2724號(hào)“行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”的做法。

　　盡管如此，行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司可以作為PPP項(xiàng)目中政府方的出資代表。而授權(quán)機(jī)構(gòu)指縣級(jí)以上人民政府，只有在特許經(jīng)營(yíng)中才是必須的有，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中未強(qiáng)制要求，但從融資角度來(lái)說(shuō)，這也是必要的。

　　2、對(duì)象：PPP項(xiàng)目只能是公益項(xiàng)目，不包括商業(yè)項(xiàng)目

　　PPP項(xiàng)目可以包括商業(yè)項(xiàng)目嗎?PPP項(xiàng)目用地可以是經(jīng)營(yíng)性用地嗎?

　　《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》“不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的……”不作為備選項(xiàng)目。這與此前規(guī)定是一致的?！墩蜕鐣?huì)資本合作模式操作指南》財(cái)金[2014]113號(hào)第六條規(guī)定：“……基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。”《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條規(guī)定：“……基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法?！卑凑盏诙鶳PP示范項(xiàng)目申報(bào)通知財(cái)金[2015]57號(hào)規(guī)定，公共服務(wù)領(lǐng)域包括“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等”。

　　因此PPP項(xiàng)目只能是公益項(xiàng)目不包括商業(yè)項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)性用地不宜作為PPP項(xiàng)目用地。商業(yè)項(xiàng)目不宜直接打包到PPP項(xiàng)目之中，可以通過(guò)一定的結(jié)構(gòu)安排解決商業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼 PPP項(xiàng)目問(wèn)題。

　　3、期限：不低于10年，必須帶運(yùn)營(yíng) ，BT不是PPP

　　PPP合作期多長(zhǎng)?BT是PPP嗎?如不是，為什么不是?

　　PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作。合作期多長(zhǎng)，其他文件并沒(méi)有規(guī)定。只有征集第二批及第三批PPP示范項(xiàng)目的財(cái)金[2015]57號(hào)及《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定:采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的，或者合作期限(含建設(shè)期在內(nèi))低于10年的 ，不作為備選項(xiàng)目。

　　PPP強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期。一個(gè)基建或公共服務(wù)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)壽命通常在50年到100年。但考慮金融機(jī)構(gòu)融資期限的可行性，規(guī)定最低10年是適當(dāng)?shù)?。目前，除非政策性銀行，能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無(wú)幾。

　　BT僅僅涉及投資和建設(shè)環(huán)節(jié)，其期間也就2年左右，根本未包括全生命周期。項(xiàng)目全生命周期強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)營(yíng)。只有由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，才能提高項(xiàng)目效率，才能做到物有所值。從現(xiàn)有PPP文件上規(guī)定的PPP運(yùn)行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP項(xiàng)目都帶O(運(yùn)營(yíng))。當(dāng)然L(租賃)、M(管理)等也可以視為一種變相的運(yùn)營(yíng)。因此，不帶運(yùn)營(yíng)的BT不是PPP。

　　4、融資：不得固定回報(bào)、保底承諾、回購(gòu)安排

　　PPP模式是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式，那么以固定回報(bào)、保底承諾、回購(gòu)安排進(jìn)行融資的項(xiàng)目是PPP嗎?

　　《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第21條規(guī)定：“政府可以…作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)…”。財(cái)金[2015]57號(hào)及《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定采用固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的將不被列入備選項(xiàng)目。

　　采取固定回報(bào)、保底承諾、回購(gòu)安排的項(xiàng)目實(shí)則仍是地方政府借債融資，擴(kuò)大地方政府債務(wù)，違背了PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、績(jī)效評(píng)價(jià)等原則，因而不屬于PPP項(xiàng)目。

　　5、采購(gòu)：采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本

　　PPP項(xiàng)目社會(huì)資本如何確定?應(yīng)采用何種方式進(jìn)行采購(gòu)?

　　對(duì)于PPP項(xiàng)目，無(wú)論采用特許經(jīng)營(yíng)還是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，均應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本?！墩少?gòu)法》中規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一采購(gòu)來(lái)源、詢(xún)價(jià)五種采購(gòu)方式?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)進(jìn)一步規(guī)定：增加了競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購(gòu)方式?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織……?！?/p>

　　在司法實(shí)踐，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目未采用競(jìng)爭(zhēng)性選擇投資人，往往認(rèn)定合同無(wú)效。因此《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“未按政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定選擇社會(huì)資本合作方的”不列為備選項(xiàng)目。